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互联网平台反垄断监管路在何方?

2019-11-08 16:39:52 阅读量:3653 作者:匿名

面对平台新经济和新形式发展中复杂垄断行为的趋势,我国互联网平台反垄断监管机制的设计和实施仍存在制度障碍,制度体系有待进一步完善。

国务院办公厅发布的《促进平台经济规范健康发展指导意见》为互联网平台的经济监管指明了方向,有利于形成促进互联网平台公平竞争的动力机制。在此基础上,提出“十四·五”期间进一步深化互联网平台经济监管改革的政策建议。

国务院办公厅《关于促进平台经济标准健康发展的指导意见》(以下简称《意见》)近日发布。不同于传统市场监管模式的网络平台经济监管机制引起了人们的强烈关注。随着全球化趋势和科学技术的快速发展,互联网平台在世界范围内的覆盖率不断提高。中国互联网平台经济在过去的20年里发展迅速,在某些领域已经超过了发达国家的水平。互联网平台经济的发展给市场带来了更多的机遇,也为经济发展提供了新的动力。同时,它不可避免地导致极其激烈的竞争和垄断。因此,促进网络平台经济的健康发展具有重要的现实意义。

互联网平台的反垄断监管

不同于传统平台

互联网平台(Internet platform)是基于互联网或互联网上的网站为消费者提供信息和便利服务的商业平台。它具有无国界、无限扩张和隐蔽的特点。与传统平台相比,互联网平台具有高效、便捷、交易成本低等显著优势。越来越多的市场参与者通过互联网平台扩展他们的业务活动。网上交易量逐年增加,违法行为大量出现,给反垄断定义和监管执法带来巨大挑战。

互联网平台反垄断监管的重点包括各种滥用信息或排斥平台相关知识产权的行为,以及滥用市场支配地位限制交易和不正当竞争的非法行为。互联网平台具有不同于传统平台的“双边市场”特征。在这种情况下,必须考虑互联网广告市场、通信服务市场和安全软件市场“三个市场”的供需双方以及市场竞争情况,而不是只考虑其中一个或两个。具体定义可以基于需求替代分析、供应替代分析、利润模型测试、销售方法测试、产品性能测试等方法。

互联网平台反垄断监管系统

有待完善

面对平台新经济和新形式发展中复杂的垄断行为趋势,《反不正当竞争法》和《反垄断法》作为基本法提供了基本指导,而《电子商务法》则为细分领域的执法和判断提供了依据。

但是,我国互联网平台反垄断监管机制的设计和实施仍存在以下制度障碍,需要进一步完善:

首先,相关市场的定义需要改进。中国反垄断执法和法院判决中使用的主流替代分析方法不适用于互联网平台双边市场的价格结构。互联网的自由性和消费者的粘性使得产品之间的替代性很弱,基于价格理论的计量标准无法发挥作用。

其次,市场支配地位没有得到足够的认可。互联网平台有很高的进入门槛。平台集聚效应导致的互联网巨头对市场拥有强大的影响力,其主导地位容易受到诸多因素的制约。目前,它们缺乏灵活性来应用确定市场支配地位的标准。监管机构在执法实践中过于关注相关市场的界定,对行为识别等关键环节关注不足。

第三,法律责任制度有待完善。反垄断规制诉讼规则,尤其是证据规则体系,需要进一步完善。目前,在“谁主张谁举证”的原则下,原告的经营者或消费者往往是弱势群体,举证困难且不公平。相比之下,在发达国家,反垄断执法机构通常确定相关平台是否滥用了其主导市场地位,而被发现滥用了其主导市场地位的平台本身提供了相反的证据,证明其行为不构成滥用其主导市场地位。证据规则更加科学合理,值得借鉴。

英、美、日、德发达国家的经验

英、美、日、德等国在制定法律和监督互联网平台反垄断监管实施方面相对完善。

英美法系的执法过程注重保护和创新。市场份额并不是反垄断审查的唯一要素。相关市场定义涉及三个市场,即互联网广告、互联网零售和互联网社交网络,涵盖目前大型互联网平台的主要业务领域。

在对垄断行为的审查中,日本通过了滥用市场支配地位的相关市场定义和认定程序,直接实施了禁止滥用相对支配地位条款的有效监管,法律征收制度和宽大处理制度等法律责任制度的设计也广泛适用。

德国采用结构主义理论来确定市场的主导地位。从具体情况来看,如果行为的积极影响大于限制竞争的消极影响,则不被视为非法。

因此,判断某项业务是否是互联网平台独有的,应该是界定平台垄断行为的第一步。“双边市场”理论应纳入监管分析,适用于互联网平台双边市场的监管政策和应用路径应考虑市场力量、进入壁垒、掠夺性定价等因素。我们应该考虑互联网平台保持其市场份额的能力、是否存在潜在竞争对手、是否存在有效竞争等因素,并衡量平台企业在市场中是否具有主导地位。我们应尽最大努力避免过度监管带来的竞争和发展限制,努力在维护公平竞争市场秩序的前提下实现对技术创新和模式创新的保护。

“十四五”期间互联网平台的经济监管

改革建议

推进互联网平台经济监管创新和体制机制改革,是构建互联网产业新生态,促进平台经济持续、快速、健康发展,营造优质“互联网+”发展环境的现实要求。《意见》的发表为互联网平台的经济监管指明了方向,有利于形成促进互联网平台公平竞争的动力机制。在此基础上,提出“十四·五”期间进一步深化互联网平台经济监管改革的政策建议。

一是考虑多种因素,科学界定与互联网平台相关的市场。

在网络正外部性和负外部性并存的互联网平台中,采用互联网自由政策,基于平台利润模型和定价机制,根据实际交易收费方式和主体间的跨网络效应,确定相关的市场边界。就地理定义而言,不能简单地确定互联网平台相关市场的类别应该扩展到全世界,因为互联网本身没有边界。在具体操作方面,在确定相关市场存在一定的技术困难和已知严重损害的情况下,可以跳过确定相关市场的步骤,直接确定互联网平台是否具有主导市场地位以及是否存在滥用主导地位的情况。

二是坚持理性原则,识别滥用市场支配地位。

最大限度地考虑互联网平台行为的后果,比较其行为造成的负面和正面影响程度,然后做出最终决定。应深入探讨消费者对平台的依赖、平台的核心竞争力以及关键技术数量对其市场主导地位的影响,同时考虑到互联网平台进入壁垒高、新进入者难以在短时间内吸引更多用户等复杂特征。对于视野好、初步获得市场支配地位或形成良好发展势头的互联网平台,主管部门应遵循宽容审慎的原则进行监管,最大限度地保护创新,促进公平竞争。利用市场优势获取非法利益的互联网平台将受到严厉惩罚或禁止。

三是完善传统的证明标准,完善法律责任制度。

根据国际标准,举证责任应当合理规定。反垄断执法机构应当确定市场主体是否符合滥用市场支配地位的标准,被确定为具有市场支配地位的主体应当提供证据证明其行为是否属于滥用市场支配地位的范畴。同时,应建立公益诉讼制度。公益组织应当代表被侵害的权益提起诉讼。应引入反垄断惩罚性赔偿制度,增加民事损害赔偿责任,鼓励被侵权人积极起诉,最大限度地维护其合法权益。

四是促进网络平台监管价值目标的多元化。

网络平台监管应优先考虑经济效应和网络效应,并应密切关注其社会效应。考虑到互联网平台市场竞争的新特点,欧美等国家的反垄断执法机构已经从保护消费者权益、维护市场效率和竞争转向加大对促进技术进步和保护自主创新的支持力度。当前,中国高度重视创新驱动发展战略,提出建设创新型国家和世界科技强国的重大政策,坚持促进科技进步和企业自主创新的原则。“十四·五”互联网平台发展和监管改革应重点保护新生中小微企业和民营企业的孵化和成长,为新时期的大众创业和创新做出贡献。

第五,促进互联网平台和监管平台之间的互联互通。

依托国家“互联网加监管”体系,积极探索“互联网加创新”、“互联网加服务业”和“互联网加生产”模式。推进平台监管过程中的数据共享、监管平台共建和信用宣传。“网上”和“网下”合作将推动互联网平台新监管机制与传统执法体系结构的整合。我们还将促进推广和实施在线平台证据的新方法,如在线证据保存、在线识别和来源追踪。创新实施“网络管理网络”和“协同网络”工作理念,真正构建适应经济发展平台和互联网格式特点的数字化综合监管框架。

(作者李业延,中国宏观经济研究院助理研究员,张忠祥,天津大学马寅初经济学院院长)

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